배경

북한의 통일방안은 시대적 조건과 환경에 따라 변화해 왔다. 한국전쟁 이후 북한은 1960년 8월에 처음으로 연방제를 제의하였다. 당시 북한은 상대적인 경제역량의 우위를 바탕으로 4.19 혁명으로 혼란한 상황에 처한 남한사회에 대남 평화공세 차원에서 두 체제의 공존을 바탕으로 한 통일의 과도적 형태로서의 연방제를 제안하였다. 1970년대의 남북 연방제는 고려연방공화국이라는 국호를 제시하고 단일 국호로 유엔에 가입하자고 했으며, 통일전선 형태의 ‘대민족회의?’를 전면에 내세운 것이 특징이다.

1980년대의 ‘고려민주연방공화국 창립방안?’은 외교·군사권을 중앙정부가 갖는 완성형 연방국가를 바로 창립하자는 것인데, 이를 위해 국가보안법? 폐지, 주한미군? 철수 등의 선결조건을 내걸었다. 1990년대 들어서는 소련을 비롯한 사회주의권 붕괴와 독일통일, 이로 인해 상대적으로 국력이 앞선 남한으로의 흡수통일? 위협이 높아짐에 따라 남북한의 체제를 인정하는 가운데, 지역정부의 권한을 점차적으로 중앙정부로 옮겨가자는 소위 ‘느슨한 연방제’를 제의하였다.

‘느슨한 연방제’는 2000년 6월 ‘6.15 남북공동선언?’을 계기로 현재 남북한 정부가 현재의 기능과 권한을 그대로 갖는 연합 형태의 ‘낮은 단계의 연방제’로 구체화되었다. 현재 북한의 통일방안은 ‘고려민주연방공화국 창립방안?’을 바탕으로 남북한의 체제와 이념을 유지하는 가운데 제도적 통일은 후대에 맡기자고 주장하는 단계적 통일론으로 선회한 것으로 보인다.

주요 내용

1. 1960년대의 남북 연방제

북한의 김일성은 1960년 8월 14일 8·15 해방 15주년 기념연설에서 처음으로 연방제를 제의하였다. 김일성은 어떠한 외국의 간섭도 없이 민주주의적 기초 위에서 자유로운 남북총선거를 실시하는 것이 평화적 조국통일의 가장 합리적이고 현실적인 방편이지만, 남한 당국이 이를 받아들일 수 없다면 과도적인 대책으로서 연방제를 실시할 것을 제의하였다. 그 내용은 당분간 남북한의 현재 정치제도를 그대로 두고 두 정부의 독자적인 활동을 보존하면서 두 정부의 대표들로 구성되는 ‘최고민족위원회’를 조직하여 남북한의 경제·문화 발전을 통일적으로 조정하자는 것이었다.

이 연방제는 지방정부의 내정·외교·군사권을 그대로 존속시키고, 정부당국의 대표들로 일종의 협의기구를 구성하여 경제와 문화 등 분야에서 교류협력하자고 함으로써 사실상 국가연합적 성격이 강하였다. 당시 한국사회는 4·19 혁명 이후 백가쟁명식의 통일논의가 전개되는 등 혼란한 상황을 겪고 있었으며, 북한은 이를 ‘남조선 혁명?’의 호기로 보고 대남 평화공세 차원에서 이 점진적인 방식의 연방제를 들고 나왔다.

2. 1970년대의 남북 연방제

김일성은 1973년 6월 23일 체코슬로바키아 공산당 총서기 후사크 환영대회 연설을 통해 이른바 ‘조국통일 5대 강령?’을 발표하면서 고려연방공화국 국호에 의한 남북 연방제를 제시하였다. ‘조국통일 5대 강령?’의 주요 내용은 ① 군사적 대치상태의 해소 ② 다방면적인 합작과 교류의 실현 ③ 각계각층 인민들과 정당·사회단체 대표들로 구성되는 대민족회의? 소집 ④ 고려연방공화국 국호에 의한 남북 연방제 실시 ⑤ 고려연방공화국 단일 국호로 유엔 가입 등이었다. 이 연방제 안은 1960년대 연방제와는 차이가 있다. 우선 정부대표로 구성되는 ‘최고민족위원회’라는 기구가 없어지고 그 대신 통일전선 형태의 ‘대민족회의?’를 전면에 부각시켜 남한 정부를 인정하지 않으려는 태도를 보였다. 또한 지방정부의 외교·군사권 인정 등 독자적 활동을 보장하는 부분이 불명료해지고 ‘과도적 대책’이라는 표현이 사라졌다.

공교롭게도 이 제안은 한국의 박정희 대통령이 ‘평화통일외교정책에 관한 특별 선언’(6·23 선언)을 통해 당장의 통일 보다는 분단현실을 인정할 것을 강조하고 통일에 장애가 되지 않는다는 전제하에 남북한이 함께 유엔에 가입하는 것을 반대하지 않는다고 발표한 날과 같은 날에 나왔다. 북한은 이후 남북한 동시 유엔 가입을 ‘두 개 조선 조작 책동’이며 분단을 영구화하는 분열주의 노선이라고 비난하였다.

3. 고려민주연방공화국 창립방안?(1980년대)

김일성은 1980년 10월 10일 제6차 당대회에서 기존의 연방제 통일방안을 보다 구체화하여 ‘고려민주연방공화국 창립방안?’을 제시하였다. 이 방안은 자주적 평화통일을 위한 선결조건, 연방국가의 구성과 운영원칙, 10대 시정방침의 세 부분으로 나뉜다.

우선 자주적 평화통일을 위한 선결조건으로 ① 한국의 반공법·국가보안법? 폐지, 군사파쇼정권의 교체 등 군사파쇼정치 청산과 사회 민주화 실현 ② 평화협정? 체결과 주한미군? 철수 ③ 자주, 평화, 민족대단결 3대 원칙에 기초한 통일 실현을 제시하였다.

연방국가의 구성·운영에 대해서는 남과 북에 현존하는 사상과 제도를 인정하는 기초 위에 각각 지역자치제를 실시하는 통일연방국가를 창립하자면서, 남과 북 동수의 대표들과 적당한 수의 해외동포 대표들로 ‘최고민족연방회의’를 구성하고 거기에서 ‘연방상설위원회’를 조직하여 지역정부를 지도하며 연방국가의 전반적인 사업을 관할케 하자고 주장하였다. 또한 국호를 고려민주연방공화국으로 하고 대외정책노선은 어떠한 정치군사적 동맹이나 블록에도 가담하지 않는 중립국가로 하자고 주장하였다.

이와 함께 고려민주연방공화국이 실천해야 할 10대 시정방침으로, △동서 어느 진영에 속하지 않는 자주국가 △민주주의 실시 △남북 경제 교류협력 추구 △과학, 문화, 교육 분야의 교류 △교통, 체신의 연결 △인민의 생활 안정 도모 △군사적 대치 상황의 해소 및 민족연합군의 창설 △해외동포의 권익 도모 △연방공화국에 의한 통일 이전 대외 관계의 재조정 등을 제시하였다. 이 시정 방침에서 군사적 대치 상황의 해소를 위한 방안의 일환으로 ‘쌍방의 군대를 각각 10만~15만 명으로 줄일 것’과 ‘북과 남의 민간 군사 조직(북한의 노농적위대와 남한의 예비군을 의미)을 해산’하자고 하였다. 특히 군대 규모를 특정하여 감축하자는 제안은 북한이 군축을 제의할 때마다 지속적으로 제기한 것이다.

1980년대의 연방제는 기존의 연방제와 큰 차이를 보이고 있다. 첫째, 과도적 방안이라는 성격을 완전히 배제하고 바로 통일국가를 창립하자는 완성형 연방제이다. 둘째, 남북한 사이의 제반 문제를 협의·조절하는 기구가 없어지고 연방정부가 지역정부를 직접 지도하도록 했고, 특히 정치·외교·군사권을 ‘연방상설위원회’가 행사하도록 하였다. 셋째, 남한 현 정권의 퇴진과 주한미군? 철수 등 남한 체제의 무장 해제를 전제조건으로 제시하였다. 넷째, 현 남북관계에서 추진이 필요한 각 분야의 교류협력을 시정방침에 포함시켜 통일국가 설립 후로 미루었다. 다섯째, 연방국가의 구성과 운영원칙만 있고 연방헌법 등 창설절차가 제시되지 않았다.

4. 1민족 1국가 2제도 2정부 연방제(1990년대)

북한은 1990년대에 들어와 기존의 완성형 연방제 주장에 전술적 변화를 보이기 시작했다. 김일성은 1991년 신년사에서 “북과 남에 서로 다른 두 제도가 존재하고 있는 우리나라의 실정에서 조국통일은 누가 누구를 먹거나 누구에게 먹히우지 않는 원칙에서 하나의 민족, 하나의 국가, 두 개 제도, 두 개 정부에 기초한 연방제 방식으로 실현되어야 한다. 북과 남의 서로 다른 제도를 하나의 제도로 만드는 문제는 앞으로 천천히 순탄하게 풀어 나가도록 후대에게 맡겨도 되지만 사상과 제도의 차이를 초월하여 하나의 민족으로서 하나의 통일국가를 세우는 일은 이제 더는 미루지 말아야 한다. 우리는 고려민주연방공화국 창립방안?에 대한 민족적 합의를 보다 쉽게 이루기 위하여 잠정적으로는 연방공화국의 지역자치정부에 더 많은 권한을 부여하며, 장차로는 중앙정부의 기능을 더욱 더 높여나가는 방향에서 연방제 통일을 점차적으로 완성하는 문제도 협의할 용의가 있다”고 주장하였다.

이것은 북한이 선 제도통일과 중앙정부 권한 집중을 바탕으로 한 1980년대의 연방제로부터 ‘제도통일 후대론’과 ‘지역자치정부 권한 강화론’으로 선회하고 있음을 보여준다. 1990년대 들어 북한은 사회주의권의 붕괴, 독일통일 등 급변하는 세계질서에 충격을 받았으며, 체제생존을 위해 정세를 관망하면서 수세적·방어적 태도로 일관하였는데, 이로 인해 점진적이고 단계적인 통일 경로를 택한 것으로 보인다.

이러한 1민족 1국가 2제도 2정부 연방제는 중앙정부의 권한이 제한적이고 결합력이 떨어진다는 점에서 ‘느슨한 연방제’로도 불린다. 그러나 북한은 이후 2제도 2정부 형태의 연방제를 주장하면서도 그 구체적 내용은 더 이상 거론하지 않았다. 김정일은 1997년 8월 4일 ‘위대한 수령 김일성 동지의 조국통일 유훈을 철저히 관철하자’라는 논문을 통해 조국통일 3대 원칙, 전민족대단결 10대 강령?과 함께 고려민주연방공화국 창립방안?을 이른바 ‘조국통일 3대 헌장?’으로 규정하여 북한의 공식적인 통일방안이 여전히 고려민주연방공화국 창립방안임을 확인하였다.

5. 낮은 단계의 연방제(2000년대)

북한은 2000년 ‘6.15 남북공동선언?’에서 ‘낮은 단계의 연방제’안을 제기하였다. 이에 대한 구체적 내용에 대해서는 같은 해 10월 6일 고려민주연방공화국 창립방안? 제시 20주년 기념 보고대회에서 안경호 조국평화통일위원회? 서기국장이 밝혔다. 그는 “낮은 단계의 연방제 안은 하나의 민족, 하나의 국가, 두 개 제도, 두 개 정부의 원칙에 기초하되 북과 남에 존재하는 두 개 정부가 정치·군사·외교권을 비롯한 현재의 기능과 권한을 그대로 가지게 하고 그 위에 민족통일기구를 내오는 방법으로 북남관계를 민족공동의 이익에 맞게 통일적으로 조정해 나가는 것을 기본내용으로 하고 있다”고 설명하였다.

이 연방제 안은 소위 ‘느슨한 연방제’에서 중앙정부와 지역정부와의 관계가 모호했던 것에 비해 지역정부가 갖는 권한을 보다 명백히 하였으며, 정치·외교·군사권을 지역정부에 맡김으로써 최대한 독자성을 부여하고 있는 것이 특징이다. 그러나 낮은 단계라고 해도 여하튼 하나의 국가이며 연방헌법에 의해 중앙정부가 주권을 행사한다는 점에서는 변함이 없다. 다만 연방정부가 완전한 의미의 권능을 확보하고 제도적 통일을 이룰 때까지 과도기가 필요하다는 점을 인정한 것이 과거 완성형 연방제와 다른 점이라 할 수 있다.

한편, 북한의 김정은은 2018년 남북관계 개선을 바탕으로 2019년 신년사에서 “전 민족적 합의에 기초한 평화적인 통일방안의 적극 모색”을 주장하였다. 김정은은 당시 남북관계의 변화를 반영한 새로운 통일방안을 모색하겠다는 의도를 보였지만, 이후 남북관계 정체로 더 이상 논의가 이루어지지 않고 있는 것으로 보인다.

평가

북한의 연방제? 통일방안은 시대적 조건과 환경에 따라 변화해 왔지만, 1980년에 구체화된 ‘고려민주연방공화국 창립방안?’의 기본골격을 유지하고 있다. 북한의 주장대로 이념과 체제가 다른 남북한이 연방정부를 구성한다 하더라도, 상호 입장 차이가 뚜렷할 수밖에 없어 전반적인 의사결정에 실패할 수밖에 없다는 점에서 북한의 연방제? 통일방안은 현실성이 없는 제안으로 평가받고 있다. 이러한 북한의 통일방안은 화해와 협력을 통해 민족공동체를 회복하면서 남북연합을 거쳐 통일국가를 완성하자는 한국의 단계적 통일방안과 차이를 보이고 있다. 그런데 1990년대 소위 ‘느슨한 연방제’나 2000년대 ‘낮은 단계의 연방제’ 제의에서 알 수 있듯이, 현재는 북한이 처한 대내외적 환경과 조건을 고려해 우선적으로 체제 유지를 전제로 한 단계적 통일론을 강조하고 있다. 이와 관련해 북한이 주장하는 ‘낮은 단계의 연방제’의 내용이나 형태 등이 한국이 주장하는 ‘연합제’와 유사한다는 점에서, 2000년대 초반 한국에서는 연합제와 연방제를 포괄하여 통일방안 논의가 진행되기도 하였다.