배경

북한은 2016년 5월, 36년 만에 열린 제7차 당대회의 사업총화보고에서 향후 북한의 새로운 경제발전 전략으로 ‘국가경제발전 5개년 전략’(2016~2020)을, 2021년 1월 제8차 당대회에서 ‘국가경제발전 5개년 계획’(2021?2025)을 발표했다. 그동안 북한은 1956년 4월 제3차 당대회에서 ‘인민경제발전 5개년 계획’을, 1961년 9월 제4차 당대회에서는 ‘인민경제발전 7개년 계획’을, 1980년 10월 제6차 당대회에서는 ‘사회주의 건설의 10대 전망 목표’를 제시하는 등 당대회를 통해 국가의 굵직한 경제계획을 제시해 왔다.

주요 내용

김정은은 제7차 당대회 사업총화보고에서 “국가경제발전 ５개년 전략의 목표는 △인민경제전반을 활성화하고 △나라의 경제를 지속적으로 발전시킬 수 있는 토대를 마련하는 것”이라고 밝혔다. 또한 5개년 전략의 큰 방향으로는 △경제건설 및 핵무력건설 병진노선을 틀어쥐고 △에너지문제를 해결하면서 △농업, 경공업 생산을 늘려 인민생활을 결정적으로 향상시켜야 한다고 강조했다.

총화보고에서는 5개년 전략의 부문별 과제를 제시했다. 부문별 과제는 △전력 부문 △운수 부문 △농업과 수산업, 경공업 부문 △대외경제관계로 나눠볼 수 있다. 특히 전력은 4대 선행 부문의 하나로 특별히 강조했다. 전력 문제를 해결하는 것이 5개년 전략 수행의 선결조건이며 경제발전과 인민생활 향상의 중심고리라며 발전소 개선, 송배전망 개건보수, 신재생에너지 확대 등을 제시했다.

이외에도 대외무역에서 가공품 수출, 기술무역, 봉사 무역의 비중을 높이는 방향에서 무역구조를 개선하고, 합영·합작을 주체적 입장에서 실리 있게 조직해 선진기술을 수용해야 하며, 경제개발구에 유리한 투자 환경과 조건을 보장해 운영을 활성화하여 관광을 활발히 조직할 것을 강조했다.

한편 경제 운영 방식에 있어서는 내각 책임제와 사회주의 기업책임관리제의 두 가지 방식을 제시했다. 박봉주 총리의 상무위원 선임과 신설된 정무국의 당중앙위원회 부위원장(총 9명)에 경제관료가 4명이나 포진해있었던 것은 경제 부문에 대한 내각의 자율성과 동시에 책임성을 강화하려는 의도로 해석된다.

그러나 국가경제발전 5개년 전략은 구체적인 거시경제 및 부문별 생산목표를 제시하지 않은 채, 기존의 선행 부문 및 먹는 문제 해결을 재강조하면서 개발에 대한 독려와 원칙적인 방향 제시 등 추상적 수준에 그쳤다. 특히 당대회 이후에 개최된 최고인민회의? 제13기 제4차회의(6. 29)에서도 구체적인 목표와 청사진 제시 없이 당대회 내용을 되풀이하는 데 그쳤다.

또한 이번 5개년 전략은 그동안 당대회를 통해 발표된 경제계획들과 사뭇 다르다. 무엇보다 구체적인 목표 수치를 제시하지 않았다는 점과 ‘계획’이란 용어대신에 ‘전략’이란 단어를 선택했다는 점이 차별적이다. 이는 북한이 연이은 핵실험과 장거리 미사일 개발?로 국제사회의 제재를 받고 있고, 내부적으로는 재원의 비효율적인 배분과 개혁 의지 부족으로 구체적인 성과 도출에 한계가 있음을 나타내고 있는 것으로 해석된다. 다시 말해 북한은 향후에도 경제·핵 병진노선을 지속하면서 당분간 핵을 포기하지 않겠다는 의미이며, 결국 인민경제의 주체화, 국산화, 자강력 제일주의? 등 자립경제 노선을 강조하면서 내부 자원 중심의 경제발전과 노력 동원의 속도전?을 강화해나갈 것임을 표출한 것이다.

북한의 역대 중장기 경제계획 실시 기간 및 목표

자료: 김석진, “경제발전 5개년 전략의 주요 내용과 평가”, 『북한의 제7차 당대회: 평가와 전망』 (제13차 KINU 통일포럼, 2016. 5. 16), pp. 66~67; 통계청, 『남북한 경제사회상 비교』 (1995. 11), pp. 354~355.
※ 주1: 제1차 5개년 계획은 당초에는 1961년까지 예정되어 있었으나 1960년으로 앞당겨 완료하고 1961년부터 새롭게 7개년 계획을 실시함.
※ 주2: 제1차 7개년 계획은 당초 1967년까지였으나 1970년까지 3년 연장 실시되었고, 제2차 7개년 계획은 조정기(1985~86)를 거침.

제8차 당대회에 발표된 ‘새로운 5개년 계획’과 평가

북한은 제8차 당대회에서 “목표는 거의 모든 부문에서 엄청나게 미달했다”는 수사를 통해 제7차 당대회에서 결정한 국가경제발전 5개년 전략이 실패하였음을 이례적으로 밝혔다. 핵실험 및 미사일 고도화로 인한 제재 장기화, 장마철 수해 피해로 인한 농업 생산량 감소 및 다수의 이재민 발생, 코로나19의 장기화로 인한 중국과의 무역 감소 등 이른바 ‘경제의 삼중고’는 북한 경제가 성장하는데 장애 요인으로 작용했다. 그러나 김정은은 이러한 객관요인(환경의 제약)에서 실패의 요인을 찾는 것과 함께 주관요인, 즉, 당 사업 내부의 결함이 계획 달성 실패의 주 원인임을 함께 강조했다(이미 북한은 2020년 11월 개최한 제7기 제21차 정치국 확대회의에서 경제지도기관들의 당 사업에서의 ‘주관주의와 형식주의’를 비판하였으며, 경제정책집행 단위(내각)의 강화를 위한 결정을 채택하면서 당 조직 사상사업의 강화를 예고한 바 있다). 따라서 새롭게 발표된 북한의 국가계획은 당적 규율 수립 및 하부 단위 통제 강화 조치와 외부 환경 변화에 따른 경제 발전 전략의 수정을 모두 포괄하고 있다.

제7차 당대회에서 북한 당국은 경제건설?핵무력 병진노선, 자강력제일주의, 선군혁명노선을 항구적 전략노선으로 발표했다. 이러한 국가발전전략노선은 핵무기 고도화를 위한 국방과학 분야에 자원 우선 배분을 이끌었다. 경제 분야에서는 전력문제를 우선 해결하고, 이를 토대로 광업과 금속공업, 철도, 기계, 화학공업을 발전시키며, 동시에 대외무역을 활성화하는 전략을 수립했다. 국가경제발전전략의 수행은 ① 핵무기의 고도화 ② 순천린비료공장 및 삼지연지구 등 주요 대상건설 결속 ③ 농업 부문 알곡 생산량 증가 등의 일부 성과를 달성했다. 그러나 대외로부터 자원과 기술의 확보가 차단되고, 인민생활 향상에 즉각적 영향력을 발휘하지 못하는 가운데, 원료의 자립화, 국산화를 추진할 전력, 화학공업의 성과가 상대적으로 떨어지는 결과와 함께 계획의 미달로 이어졌다.

따라서 제8차 당대회에서 발표된 새로운 국가경제발전 5개년 계획은 금속?화학공업 중심의 국가 자원 우선투자를 통한 농업과 경공업의 우선 성장 기조로 전략이 현실화, 세부화 되었다. 김정은은 지난 경제발전계획이 실패했음에도 자립적 경제의 토대를 다지는데 성과가 있었으며, 새로운 계획은 이를 완비하고 인민생활을 안정시키기 위한 “자력갱생, 자급자족”을 종자(핵심)로 하는 현실적 정책이라 강조했다. 구체적으로 ① 금속 부문의 주체철생산체계 완성 및 철강재 증산 ② 화학공업 자체 기술역량 강화를 통한 화학제품 증산 ③ 조수력발전소 건설 및 핵동력공업창설(원자력발전) 준비를 통한 전력 생산 강화 ④ 검덕지구 2만 5,000여 세대 살림집 건설을 포함한 지방, 농촌 단위 경제 생활 향상 정책 추구 등이 발표되었다.

경제관리제도의 개선에서는 당?국가의 통일적 지도 실현을 위한 기강 확립, 국가 일원화통계체계 강화, 하부 단위 경영활동조건 개선 및 계획의 개선, 금융, 가격 등 경제적 공간의 활용 등이 발표되며 시장과 통제가 공존하는 형태로 북한 체계가 변화할 것임을 발표했다.

제8차 당대회에서 발표된 ‘새로운 5개년 계획’은 기존 제7차 당대회에서 발표된 5개년 전략과 비교해 볼 때, 자립적 경제 건설 지속을 위한 금속, 화학공업 중심의 자원 투자와 이를 바탕으로 인민생활 향상을 위한 농업, 경공업 발전, 그리고 지역경제 활성화를 그 특징으로 한다. 과거의 전략이 경제건설?핵무력 병진노선, 자강력제일주의, 선군혁명노선으로 구체화되었다면, 제8차 당대회에서 부각된 키워드가 ‘이민위천’, ‘일심단결’, ‘자력갱생’이라는 점을 주목할 필요가 있다. 이는 북한의 국가발전전략이 지난 2018년 4월 발표한 “사회주의 경제건설 총력 집중 로선”을 유지하는 가운데 내?외부 환경 변화에 따른 문제를 ‘조정’하는 것으로 국가를 운영하고 있음을 보여준다. 단기적으로 환경의 변화가 쉽지 않은 상황에서 북한의 경제상황의 빠른 개선은 기대하기 어려울 것으로 전망된다. 그러나 북한 경제 당국이 경제 문제를 장기 전략의 기조 하에 시스템적인 접근을 추구하고 있다는 점은 북한 정권의 체제 안정성을 지나치게 비관적으로 보는 것을 지양해야 한다는 의미를 내포한다.