배경

개성공업지구? 사업(이하 개성공단 사업)은 2000년 6월 남북정상회담?을 계기로 2000년 8월 22일 남한의 현대아산과 북한의 조선아시아태평양평화위원회?(아태)가 ‘개성공업지구건설·운영에 관한 합의서’를 체결하면서 시작되었다. 북한은 금강산관광의 성과를 토대로 외화벌이와 남한의 자본·기술 도입 등의 목적으로 개성공단 사업을 추진하였고, 정부는 금강산관광, 남북 철도·도로 연결사업?과 함께 개성공단 사업을 3대 남북협력 사업으로 추진해 나가고자 하였다.

북한은 개성공단 사업 추진을 위해 2002년 11월 27일 최고인민회의? 상임위 정령으로 「개성공업지구법」을 채택·발표하였으며, 이후 하위규정과 사업 준칙 등의 법률적 토대를 마련하였다. 개성공업지구법에는 “민족경제를 발전시키는 데 이바지하며… 하부구조 건설 부문과 경공업 부문, 첨단과학기술 부문의 투자는 특별히 장려한다”고 규정하고 있다.

주요 내용

개성공단은 2003년 6월 30일 착공식 이후 2004년 6월에 시범단지 9만 3천㎡(28,000평)에 15개의 시범업체가 선정·입주하면서 가동되기 시작하여 12월에는 첫 시제품으로 ‘개성냄비’가 출시되었다. 이후 2005년 10월 28일 남북한은 개성공단 내에 ‘남북경제협력협의사무소’를 설치하면서 개성공단을 본격적으로 가동하였다. 남북한은 당초 2012년까지 3단계에 걸쳐 총 66㎢(총 2,000만 평, 공단 600~800만 평)을 개발하여 입주기업 2,000개, 북한 고용인력 35만 명, 연간 생산액 160~200억 달러의 경제적 효과를 창출할 계획이었다. 구체적으로 첨단공업지구는 물론, 금융·상업·관광·물류 지구 등이 추가된 ‘종합형 경제특구’와 ‘복합자유신도시’로 개발한다는 계획이었다.

개성공단 사업은 가동 후 10여 년 동안 양적?질적으로 크게 성장하였다. 가동 중단 전인 2015년 기준으로 총 124개 기업들이 생산 활동을 하였으며 생산액도 2013년의 잠정중단 시기를 제외하면 증가세를 유지하였다. 2005년 1,490만 달러를 생산한 이후, 2012년 4.7억 달러, 2015년에는 5.6억 달러를 기록하였다. 개성공단이 남북교역에서 차지하는 비중은 2005년에는 1억 7,700만 달러로 16.7%에 불과했으나 2008년 금강산관광 중단과 2010년 5.24조치 등으로 일반교역과 위탁가공교역?이 중단됨에 따라 2015년에는 99.6%를 차지하였다.

개성공단은 남북 상생(win?win)의 경협 사업으로 북측 근로자 5만 4,800여 명과 남측 관리자 800여 명이 함께 일하는 경제공동체와 생활공동체로 발전하였다. 특히 북한 근로자들은 매년 5% 임금 인상 원칙하에, 2015년 말 기존 기본급(최저임금) 월 73.87달러와 사회보험료 등을 포함하여 1인당 월 180~190달러를 받았다. 개성공단은 남한 기업에 중국이나 베트남 등의 해외공단보다 높은 가격경쟁력을 제공하였고, 북한 근로자의 소득향상에 기여하였다.

그럼에도 불구하고 개성공단은 남북관계의 불안정성과 북핵 문제 등으로 수차례의 부침을 보여 왔다. 개성공단은 2013년 3월 말에 북측의 일방적 조치로 잠정 가동 중단된 후, 160여 일 만인 동년 9월 16일에 재가동되기도 하였다. 2016년 2월에는 북한의 4차 핵실험 및 장거리 미사일 발사?에 대한 제재조치로 우리정부가 전면 가동 중단 조치를 내렸고 이후 현재까지 가동이 중단된 상황이다.

평가

개성공단사업?은 남한의 자본과 기술, 북한의 토지와 노동력이 결합된 상호보완적, 호혜적 남북경협사업이다. 개성공단은 북한경제 및 주민 생활 향상, 시장경제 학습의 실험장 역할, 교육훈련 등을 통한 노동 생산성 향상과 산업 인프라 확충 등에 큰 보탬이 되었다.

개성공단 사업은 경제적 측면 외에 정치·군사·사회·문화적으로도 큰 의미를 갖는다. 정치·군사적 측면에서는 남북한 당국 간 대화 중단 시에도 경제교류협력을 유지함으로써 군사적 긴장을 낮추는 완충 및 가교역할을 수행하였다. 이는 한반도의 안정적 관리를 위한 최소한의 안전판이기도 하였다. 사회문화적 측면에서도 공단의 개발·운영 과정에서의 긴밀한 접촉과 상호 이해 증진, 대규모 인적·물적 교류, 법·제도적 장치 마련을 통해 ‘사실상의 통일’ 시험장 운영으로 통일기반 조성에도 기여하였다.

이러한 정치·경제·사회문화적 의미와 효과에도 불구하고 개성공단 사업은 몇 가지 한계와 문제점을 남겼다. 먼저 개성공단 사업은 무엇보다도 남북 간의 정치·군사적 요인에 직접적인 영향을 받았으며, 국제사회의 대북제재로 인한 원산지 규정과 전략물자 통제 등의 어려움이 존재했다. 또한 공단 운영 및 경제적 측면에서는 3통(통행·통관·통신)문제, 4대 경협합의서 등의 제도적 이행 부족, 북한 근로자 고용 안정성 문제와 인사 배치·해고 등에 대한 남한 기업 노무관리의 자율성 제약 등으로 어려움을 겪었다. 따라서 향후 개성공단 사업 재개시 지속가능한 사업으로 발전하기 위해서는 국제사회의 대북제재 완화 또는 해제 등을 통한 경제 외적 불안 요인의 최소화, 그리고 상기 제약 요인의 해결이 필요하다.